Sozialpolitische Studienreihe

Zusammenfassung Studie L&R Sozialforschung

VERÄNDERUNGEN AM ÖSTERREICHISCHEN ARBEITSMARKT IM ZUGE DER ARBEITSMARKT­LIBERALISIERUNG – QUALITATIVE EINSCHÄTZUNGEN AUS EXPERTINNENSICHT

Die Veränderungen im Zuge der Arbeitsmarktöffnung werden sowohl quantitativ als auch in verschiedenen qualitativen Dimensionen als moderat beurteilt. Dies ist der allgemeine Tenor der Gespräche, die im Rahmen dieser Studie mit verschiedensten ExpertInnen geführt wurden, die aufgrund ihrer täglichen Arbeit und ihren Erfahrungen in (über-)regionalen und/oder branchenspezifischen Beratungs- und Kontrollkontexten einen äußerst praxisnahen und aktuellen Einblick in die Geschehnisse am Arbeitsmarkt haben.

Eine besondere Dynamisierung am österreichischen Arbeitsmarkt beispielsweise durch eine starke Gesamtzunahme von Personen aus dem EU-8 Raum, eine Intensivierung von atypischen Beschäftigungsverhältnissen oder eine Verdrängung inländischer Arbeitskräfte durch Neuzugewanderte aus dem EU-8 Raum wird seitens der ExpertInnen nicht im größeren Maße beobachtet, wobei – bei künftiger negativer Konjunkturentwicklung – hier durchaus ein vermehrter Konkurrenzdruck auf österreichische ArbeitnehmerInnen erwartet wird.

Personen aus den EU-8 sind auch nach der Liberalisierung eher unverändert in ihren bisherigen Schwerpunktbranchen beschäftigt (Bau, Gastronomie, Primärsektor). Leichte Verschiebungen werden weg von gering qualifizierten Tätigkeiten in den Saisonbranchen hin zu den erlernten Berufsfeldern oder – auf Ebene von Hilfstätigkeiten – hin zu Sektoren mit höheren kollektivvertraglichen Löhnen wie etwa der Metallbranche beobachtet.

Entwicklungen wie eine Zunahme von atypischen Beschäftigungsverhältnissen werden häufig als genereller Trend, unabhängig von der Arbeitsmarktliberalisierung, thematisiert. Gleichzeitig werden Veränderungen in einzelnen Beschäftigungsformen – die sich teils aus den quantitativen Analysen des wifo9 ablesen lassen – durchaus differenziert in Kontext der Arbeitsmarktöffnung wahrgenommen. Der gemessene Rückgang von selbstständig Beschäftigten aus den EU-8 Ländern wird beispielsweise als Legalisierung von Scheinselbstständigkeit, welche während der Übergangsfristen zur Umgehung einer Beschäftigungsbewilligung verbreitet war, als plausibel erachtet. Gleichzeitig wird vermutet, dass diese Form der Selbständigkeit auch weiterhin attraktiv bleibt, da kollektivvertragliche Regelungen nicht zum Tragen kommen. Den auf quantitativer Ebene messbaren gestiegenen Anteil von geringfügiger Beschäftigung führen die ExpertInnen zu einem Teil auf eine Legalisierung vormals illegaler Beschäftigungen zurück. Zum Teil wird dahinter aber auch eine Zunahme von ‚Scheinteilzeitarbeitsverhältnissen‘ vermutet. Arbeitsverhältnisse also, deren Anmeldung zur Sozialversicherung auf einem geringfügigen oder teilzeitigen Arbeitszeitausmaß beruht, bei tatsächlicher Ausübung einer vollzeitigen Erwerbstätigkeit.

Eine Zunahme von überlassenen Arbeitskräften aus dem EU-8 Raum – die auf quantitativer Ebene aus den Zuwächsen von Beschäftigten aus den EU-8 Ländern in der Branche der Erbringung sonstiger wirtschaftlicher Dienstleistungen ableitbar ist – ist für viele ExpertInnen plausibel und vorstellbar, allerdings kaum konkret wahrnehmbar. Zum einen hat der wachsende Sektor für viele Arbeitskräfte Platz geschaffen, so dass mögliche Verdrängungseffekte durch EU-8 BürgerInnen bislang nicht beobachtet wurden. Zum anderen besteht eine Grenze der Beobachtbarkeit, denn einem Betriebsrat in einem Beschäftigerbetrieb würde beispielsweise eine Verschiebung der Nationalitäten unter den überlassenen KollegInnen wahrscheinlich kaum auffallen. Seitens der ZKO, an welche seit Mai 2011 die grenzüberschreitende Überlassung von Arbeitskräften zu melden ist, wird eine Gesamtzahl von 6.066 Meldungen von Mai bis Dezember 2011 berichtet. Über die damit überlassenen Arbeitskräfte liegen keine Informationen vor. Teilweise werden Überlassungen auch mittels Entsendeformularen gemeldet. In der vorliegenden Stichprobe der Entsendemeldungen an die ZKO betraf dies 20% der Meldungen, d.h. diese Meldungen wurden von Arbeitskräfteüberlassern ausgestellt. Entsendungen nach Österreich sind für mehrere ExpertInnen als ein verstärktes Phänomen wahrnehmbar. Dies spiegelt sich auch in den Daten der BMF, welche einen Anstieg der Entsendemeldungen im Jahr 2011 im Vergleich zum Vorjahr von 20% ausweisen.


ÖSTERREICH ALS WICHTIGES ‚EMPFÄNGERLAND‘ FÜR ENTSENDUNGEN – STRUKTURELLE VERÄNDERUNGEN IM ZUGE DER ARBEITSMARKTLIBERALISIERUNG?

Österreich stellt im europäischen Vergleich ein wichtiges ‚Empfängerland‘ für Entsendungen von ArbeitnehmerInnen dar. Laut einer europaweiten Studie (siehe IDEA/ECORYS 2011) werden deutlich mehr ArbeitnehmerInnen nach Österreich entsandt, denn von Österreich aus in andere Arbeitsmärkte. Die Nettobilanz der Entsendungen, das heißt die Differenz zwischen ‚ausgehenden‘ und ‚eingehenden‘ Entsendungen, ist für Österreich negativ und lag im Jahr 2009 bei etwa -26.000. Damit nimmt Österreich im Vergleich mit den EU- und EFTA-Staaten Rang 6 (gereiht nach Entsendebilanz) ein.

Mit der Arbeitsmarktöffnung ging auch eine Veränderung in der strukturellen Zusammensetzung der Entsendungen einher. Basierend auf der Ziehung einer Stichprobe von Entsendemeldungen an die ZKO wurde ein Vergleich des Zeitraums Mai bis Oktober 2011 und der entsprechenden Monate des Vorjahres vorgenommen. Als wesentliche Befunde können festgehalten werden:

Entsendungen aus den EU-8 Staaten haben nach der Öffnung des Arbeitsmarktes an Bedeutung gewonnen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entsendemeldungen auf Betriebsebene als auch hinsichtlich der damit entsandten ArbeitnehmerInnen.

  • Der Anteil von Entsendebetrieben aus dem EU-8 Raum an allen Entsendebetrieben nimmt im Zeitraum von Mai bis Oktober 2011 im Vergleich zum Vorjahrszeitraum deutlich zu (von 29% auf 56%).

  • Der Anteil der ArbeitnehmerInnen, die von EU-8 Betrieben entsendet wurden, an allen nach Österreich entsandten ArbeitnehmerInnen, liegt im Zeitraum von Mai bis Oktober 2011 bei 62% und damit deutlich höher als im Mai bis Oktober 2010 mit 25%.

  • Parallel zum Bedeutungsanstieg von EU-8 Entsendebetrieben steigt auch der Anteil von entsandten ArbeitnehmerInnen mit der Staatsbürgerschaft eines EU-8 Staates. Im Mai bis Oktober 2010 waren 24% der entsandten ArbeitnehmerInnen EU-8 StaatsbürgerInnen, im Vergleichszeitraum des Folgejahres liegt dieser Anteil bei knapp 60%.

Entsendungen nach Österreich finden zu einem hohen Anteil von Unternehmen statt, welche Bautätigkeiten ausführen, und diese haben nach der Liberalisierung des Arbeitsmarktes noch zusätzlich an Gewicht gewonnen. Dies zeigt sich wiederum sowohl bei den Entsendemeldungen auf Betriebsebene als auch bei den entsandten ArbeitnehmerInnen.

  • Der Anteil von Entsendebetrieben aus dem Baubereich an allen Entsendebetrieben nimmt im Zeitraum von Mai bis Oktober 2011 im Vergleich zum Vorjahrszeitraum deutlich zu (von 41% auf 67%).

  • Der Anteil von ArbeitnehmerInnen, die von Baubetrieben entsandt wurden, steigt von 46% (Mai bis Oktober 2010) auf 72% (Mai bis Oktober 2011).

  • Bei den inländischen AuftraggeberInnen handelt es sich ebenfalls überwiegend um Unternehmen, die dem Tätigkeitsfeld ‚Bau‘ zuzuordnen sind. Deren relative Bedeutung ist seit der Arbeitsmarktöffnung gestiegen (basierend auf der Anzahl der Entsendemeldungen: Anstieg von 33% im Mai bis Oktober 2010 auf 50% im Mai bis Oktober 2011).

Nach der Arbeitsmarktöffnung zeigt sich eine Bedeutungszunahme von Entsendungen in Grenzregionen, das heißt in Regionen mit direkter Grenze zu einem EU-8 Staat: Im Zeitraum Mai bis Oktober 2011 war gut jede/r dritte Entsandte in einer Grenzregion tätig, im Vergleichszeitraum des Vorjahres nur gut 20%.

In einer Bundeslandperspektive entfällt rund die Hälfte aller Entsendungen auf drei Bundesländer (Wien, Oberösterreich und Niederösterreich).

Gut ein Drittel der Entsendungen findet für einen Zeitraum bis zu einem Monat statt. Im Vergleich Mai bis Oktober 2010/2011 zeigen sich diesbezüglich keine wesentlichen Unterschiede.


LOHN- UND SOZIALDUMPING – ZWISCHEN KONTINUIERLICHER ‚PRAXIS‘ UND NEUEM RECHTLICHEN INSTRUMENT

Die Bekämpfung von Lohn- und Sozialdumping in Österreich erhielt mit Mai 2011 mit dem Lohn- und Sozialdumpingbekämpfungsgesetz (LSDB-G) eine neue gesetzliche Grundlage. Im Zentrum dieser Neuregelung steht der Verwaltungsstraftatbestand der Unterschreitung des Grundlohns. Voraussetzung für dessen Überprüfung ist die für den/die ArbeitgeberIn verpflichtende Bereithaltung vollständiger Lohnunterlagen in deutscher Sprache für alle Beschäftigten am Arbeitsort, was ebenfalls im Rahmen des LSDB-G geregelt wurde. Eine erste Bilanz der Kontrolltätigkeiten zeigt, dass der Bereithaltung der Lohnunterlagen eine wesentliche Bedeutung zukommt und in vielen Fällen keine oder nur unvollständige Lohnunterlagen vorgewiesen wurden. Wegen der Nicht-Bereithaltung von Lohnunterlagen wurde daher in den ersten zehn Monaten seit Inkrafttreten des LSDB-G häufiger Anzeige eingebracht als in Bezug auf den Tatbestand der Unterentlohnung. Die vorliegenden Anzeigen machen im spezifischen Kontext von Entsendungen auch deutlich, dass der Nicht-Meldung von Entsendungen durchaus Gewicht zukommt, wurden doch in zahlreichen dieser Fälle den kontrollierenden Behörden keine entsprechenden Meldebestätigungen an die ZKO vorgelegt.

Anzeige wegen Unterentlohnung wurde bislang in gut 100 Fällen österreichweit eingebracht. Das Ausmaß der angezeigten Unterentlohnung reicht in diesen Fällen von wenigen Prozenten unterhalb des zustehenden Grundlohns bis zu rund 80%. Problematisch schätzen die befragten ExpertInnen, neben der festgelegten Orientierung am Grundlohn, auch den Umstand ein, dass die Geltendmachung der Ansprüche der betroffenen ArbeitnehmerInnen in der derzeitigen Fassung des LSDB-G nicht sichergestellt werden kann.

Was die Verbreitung und die ‚Varianten‘ von Lohn- und Sozialdumping betrifft, zeigt die Arbeitsmarktöffnung nach Einschätzung der ExpertInnen keine maßgeblichen Auswirkungen, das heißt die Formen des Dumpings sind weitgehend unverändert und auch ein Anwachsen der Problematik an sich wird nicht thematisiert. Lediglich bezüglich der ‚Scheinteilzeit‘ wird eine Zunahme wahrgenommen, also der Anmeldung zur Sozialversicherung mit einem Stundenausmaß, das mehr oder minder deutlich unter der tatsächlichen Arbeitszeit liegt. Dies ist insbesondere im Bereich der Landwirtschaft zu bemerken, da hier durch die Freizügigkeit für EU-8 ArbeitnehmerInnen die frühere Arbeitsmarkterlaubnis wegfällt, die an eine vollzeitige Beschäftigung gebunden war.

Dass die Arbeitsmarktöffnung jedoch im großen Rahmen zu keiner Verstärkung der Problematik geführt hat, wird von den ExpertInnen zu einem guten Teil auch dem LSDB-G zugeschrieben, welches jedenfalls eine nicht zu unterschätzende präventive Wirkung zu haben scheint. Damit diese abschreckende Funktion auch weiterhin wirksam bleibt, sei neben den nötigen intensiven Kontrollen auch eine kontinuierliche Öffentlichkeitsarbeit über den Vollzug des Gesetzes wesentlich.

9 Huber, Peter/Böhs, Georg (2011): Monitoring der Arbeitsmarktauswirkungen der Zuwanderung aus den neuen EU-Ländern im Regime der Freizügigkeit, unveröffentlichter Zwischenbericht, Wien.
    Huber, Peter (2012): Auswirkungen der Liberalisierung des österreichischen Arbeitsmarktes für die StaatsbürgerInnen der EU10 auf die Regionen Österreichs, Präsentation 22.3.2012 im Auftrag des AMS, Wien.