Sozialpolitische Studienreihe

Zusammenfassung Alternative Finanzierungsformen der Pflegevorsorge

Die Studie diskutiert unterschiedliche Organisations- und Finanzierungsvarianten für die Pflegevorsorge in Österreich. Die Analyse der ökonomischen Wirkungen einer Steuer- versus einer Beitragslösung zeigt, dass sowohl die Verteilungswirkungen als auch die Wirkungen auf Wachstum und Beschäftigung eine Steuerlösung nahe legen. Bei einer unzureichenden Ergiebigkeit der Steuerfinanzierung wäre ein Mischsystem denkbar. Aus organisatorischer Sicht wird auf die Notwendigkeit einer weiteren Angleichung der unterschiedlichen Systeme in den Bundesländern hingewiesen. Die verwaltungstechnische Problematik der Heranziehung des Vermögens der zu Pflegenden könnte mit vermögensbezogenen Steuern ausgeglichen werden. Können sich Bund und Länder auf eine Vereinfachung der Organisation einigen und werden unterschiedliche Kanäle der Finanzierung herangezogen, bietet sich als organisatorischer Überbau für Geld- und Sachleistungen eine Fondslösung an, die hinsichtlich Ergiebigkeit, Volatilität, Verteilungseffekte und anderer ökonomischer Effekte optimiert und an sich ändernden Bedingungen angepasst werden kann.

Die Finanzierung der Pflege älterer Menschen gewinnt im politischen Diskurs zunehmend an Bedeutung. In Österreich wurde 1993 ein steuerfinanziertes Pflegegeld eingeführt.Im Jahr 2006 wurde an knapp 400.000 Personen (also an rund 5% der Gesamtbevölkerung) Pflegegeld ausbezahlt. Zwischen 1994 und 2006 stieg die Anzahl der PflegegeldbezieherInnen um rund 25%. Zusätzlich zu den Geldleistungen im Rahmen der Bundes- und Landespflegegeldgesetze werden von den Bundesländern und den Gemeinden Sachleistungen (Pflegeheime, soziale Dienste) für die Pflegevorsorge zur Verfügung gestellt. Unter Verweis auf die problematische Datenerfassung dieser Ausgaben hat das WIFO für das Jahr 2006 ein Gesamtausgabenvolumen (Geld- und Sachleistungen) von rund 3,3 Mrd. € berechnet. Zwischen 1994 und 2006 haben sich die Gesamtaufwände für die Langzeitpflege in Österreich um rund 50% erhöht. Je nach Prognosevariante sind bis zum Jahr 2030 Kostensteigerungen im Bereich der Pflegevorsorge zwischen 66% und 207% zu erwarten. Die vorliegende Studie analysiert alternative Finanzierungsformen der Pflegevorsorge und deren ökonomische Auswirkungen.

Neben den öffentlichen Kosten sind auch noch die privaten Kosten der Pflegevorsorge zu bedenken. Private Kosten umfassen (1) direkte (monetäre private Leistungen wie Eigenbeteiligungen, Selbstbehalte und Selbstzahlungen) und (2) indirekte (entgangenes Einkommen der pflegenden Personen) Kosten. (ad 1) Die erfassten Daten der Kostenbeiträge der Pflegebedürftigen im Bericht des Arbeitskreises für Pflegevorsorge (2006) zeigen, dass Pflegebedürftige Kostenbeiträge von mindestens 525,26 Mio. € zahlen. (ad 2) Mindestens 75% aller Pflegeleistungen werden informell, meist von Frauen, erbracht. Berechnet man die geleisteten Arbeitsstunden der informellen Pflege (lt. den Daten des Mikrozensuses 09/2002) auf Basis der durchschnittlichen Bruttostundenlöhne, ergibt sich ein jährlicher Wert der informellen Pflegeleistung von 2,58 Mrd. € (Frauen: 1,67 Mrd. €, Männer: 0,91 Mrd. €). Wird die Pflegevorsorge − wie in Österreich − über allgemeine Steuermittel finanziert, so ist eine eindeutige Zuordnung der Finanzierungslast nicht möglich, da aufgrund des Non-Affektationsprinzips eine Ex-ante-Zweckbindung von Steuer einnahmen grundsätzlich ausgeschlossen ist. Sämtliche Steuereinnahmen werden ohne Zweckbindung zur Deckung sämtlicher öffentlicher Ausgaben, darunter die Ausgaben für die Pflegevorsorge, herangezogen.

Eine Pflegeversicherung − wie in Deutschland − organisiert das Pflegesystem als Teil der staatlichen Sozialversicherung. Durch die Zahlung von Beiträgen erwerben die Einzahlenden Ansprüche auf Gegenleistungen und dadurch wird die Kreis der Versicherten nicht über das Staatsbürgerschaftsprinzip (wie in der Versicherungslösung), sondern über die Beteiligung am Arbeitsmarkt und Familienangehörigkeit bestimmt. Eine Pflegeversicherung kann entweder über das Kapitaldeckungs- oder das Umlageverfahren finanziert werden.

Weitere Organisationsvarianten sind Mischformen und Fonds. Wird die Pflegesicherung über eine Versicherungslösung organisiert und über Beiträge finanziert, so können Bundeszuschüsse (also Steuermittel) auch weiterhin einen bedeutenden Beitrag zur Finanzierung leisten oder es werden nur die Sachleistungen in ein Versicherungssystem umgewandelt und die Geldleistungen werden weiterhin über Steuern finanziert oder vice versa. Die Ausgestaltung des Pflegesystems im Rahmen eines Fonds lässt eine Vielzahl von Finanzierungsvarianten offen: Steuern, Beiträge, Vermögenserlöse oder eine Mischung derselben. Für die organisatorischen Gestaltungsmöglichkeiten ergibt sich somit zumindest die Möglichkeit einer Mischfinanzierung.

GRAFIK S. 103

BERECHNUNGSVARIATIONEN VON BEITRÄGEN (VERSICHERUNGSLÖSUNG)

Wird ein eigenständiger Pflegebeitrag eingehoben oder der Beitragssatz zur Krankenversicherung auf der Grundlange der bestehenden Finanzierung der Sozialversicherung eingehoben angehoben, so ergibt sich folgendes Bild: Eine Anhebung des Beitragssatzes zur Krankenversicherung für alle krankenversicherten Personen in Österreich um 1 Prozentpunkt – bzw. die Einhebung eines Pflegebeitrags auf der Beitragsgrundlage der bestehenden Krankenversicherungen in der Höhe von 1% – brächte heuer (2008) ein jährliches Beitragsaufkommen von rund 1,4 Mrd. €. Umgekehrt: Um 1 Mrd. € an Finanzierungsvolumen aufzubringen, wäre auf Basis der bestehenden institutionellen Bedingungen der Krankenversicherungen in Österreich ein Beitragsatz von 0,7% bzw. eine Erhöhung der bestehenden KV-Beitragssätze um 0,7 Prozentpunkte notwendig.

Die wesentlichen ökonomischen Probleme dieser Variante sind (1) die fallende Lohnquote, die die Beitragsgrundlage aushöhlt, (2) die regressive Verteilungswirkung aufgrund der Höchstbeitragsgrundlage und (3) die Erhöhung der Lohnnebenkostenbelastung. Eine Versicherungslösung könnte allerdings für eine Neugestaltung des Sozialversicherungssystems genutzt werden. Möglichkeiten wären eine Ausweitung der Beitragsgrundlage durch eine stufenweise Anhebung der Höchstbeitragsgrundlage oder eine Verbreiterung der Beitragsgrundlage über die Erwerbseinkommen hinaus, also auch um Vermögenserträge, die derzeit in der Sozialversicherung beitragsfrei sind. Berechnungen zur Anhebung der Höchstbeitragsgrundlage (für alle dem ASVG unterliegenden ArbeitnehmerInnen um 25% – also von 3.750 € auf 4.688 € – bzw. um 50% – also auf 5.625 € pro Monat): Die Anhebung der Höchstbeitragsgrundlage um 25% bringt auf Basis der Lohnsteuerstatistik 2006 bei einem Beitragssatz von 1% zusätzliche Mehreinnahmen von gut 37 Mio. € bzw. bei einer 50%-igen Anhebung der Höchstbeitragsgrundlage rund 47 Mio. € an Arbeitnehmer- und ArbeitgeberInnenbeiträgen. Wird die Höchstbeitragsgrundlage zur Gänze aufgehoben, steigt das Beitragsaufkommen um 78,5 Mio. €.

Wird der Aufwand für die Pflegevorsorge über eine Versicherungslösung finanziert, zeigt sich folgendes Bild: Bei einem vorgegebenen Ausgabenvolumen von 4,23 Mrd. € (prognostizierte Geld- und Sachleistungen der Pflegevorsorge im Jahr 2010), bzw. 2,42 Mrd. € (nur Geldleistungen), bzw. 1,81 Mrd. € (nur Sachleistungen), ergäbe sich bei den aktuellen Beitragsgrundlagen für alle KV-Versicherten ein Beitragssatz von 2,79% (würden nur Sachleistungen über Beiträge finanziert werden, ergibt sich ein Beitragssatz von 1,20% und im Falle der Geldleistungen ein Beitragssatz von 1,60%). Durch eine An- bzw. Aufhebung der Höchstbeitragsgrundlage könnte der Beitragssatz um rund 0,1 Prozentpunkt gesenkt werden und bei ihrer gänzlichen Aufhebung um 0,36 Prozentpunkte auf 3,77%, um im Jahr 2010 ein Beitragsaufkommen von 4,23 Mrd. € zu erzielen. Werden alle Vermögenserträge in die Beitragsbasis miteinbezogen und die Höchstbeitragsgrundlage gänzlich aufgehoben, würde unter den hier getroffenen Annahmen ein Beitragsatz von 2,19% genügen (im Gegensatz zu 2,79% ohne Einbeziehung von Vermögenserträgen).

DIE EIGNUNG EINZELNER STEUERN ALS BASIS EINER STEUERFINANZIERUNG DER PFLEGEVORSORGE

Die Option für eine teilweise oder ausschließliche Steuerfinanzierung der Pflegevorsorge aus Steuermitteln impliziert, dass ein der zu erwartenden Kostenentwicklung entsprechender Teil der gesamten Steuermittel in das Pflegesystem gespeist werden müsste. Ein steigender Finanzierungsbedarf der Pflegevorsorge erfordert somit ceteris paribus eine entsprechende Steigerung der Dynamik des gesamten Steueraufkommens.

Die österreichische Abgabenstruktur weicht deutlich − und mit steigender Tendenz − von jener in der EU 15 ab. In Österreich ist der Anteil der lohnbezogenen Steuern (Sozialversicherungsbeiträge sowie weitere lohnabhängige Steuern, z. B. Kommunalsteuer, Wohnbauförderungs- oder Familienlastenausgleichsfonds-Beiträge) an den Gesamtabgaben zwischen 1980 und 2006 von 37,9% auf 40,4% merklich gestiegen, während er im Durchschnitt der EU 15 von 30,6% auf 29,3% leicht gefallen ist. Die Anteile der Steuern auf Einkommen und Gewinne sowie der Steuern vom Verbrauch liegen 2006 dagegen mit 29,1% in Österreich versus 33,8% in der EU 15 bzw. 27,6% in Österreich versus 30,2% in der EU 15 unter dem EU-15- Durchschnitt. Der stärkste längerfristige Bedeutungsverlust hat in Österreich jedoch mit Bezug auf die Steuern auf Vermögen stattgefunden: Ihr Anteil ist hier im Betrachtungszeitraum von 2,9% auf 1,4% der Gesamtabgaben gesunken. In der EU 15 dagegen hat der Anteil der vermögensbezogenen Steuern an den Gesamtabgaben von 4,2% auf 5,5% zugenommen.

Die Lohnsteuer ist nach der Umsatzsteuer die Steuer mit dem höchsten Aufkommen. Das Lohnsteueraufkommen erreichte 2007 19,664 Mrd. €, das sind 30,4% des Gesamtvolumens der gemeinschaftlichen Bundesabgaben. Gemessen an den gesamten gemeinschaftlichen Bundesabgaben (BIP-Elastizität 1,36) weist die Lohnsteuer mit einer BIP-Elastizität von 1,48 für den gesamten Zeitraum 1989 bis 2007 eine überdurchschnittliche Ergiebigkeit auf. Die veranlagte Einkommensteuer dagegen weist – als Gewinnsteuer – eine höhere Konjunkturreagibilität und damit kurzfristige Volatilität auf. Ihre langfristige BIP-Elastizität und damit Ergiebigkeit ist mit 0,19 ausgesprochen gering. Die Verteilungseffekte von Lohn- und Einkommensteuer sind deutlich progressiv.

2007 erbrachte die Kapitalertragsteuer I auf Dividenden 1,294 Mrd. € und die Kapitalertragsteuer II auf Zinsen 1,879 Mrd. €; das sind insgesamt 3,173 Mrd. € bzw. 4,9% des Gesamtaufkommens an gemeinschaftlichen Bundesabgaben. Bezogen auf die Bemessungsgrundlage wirken die Kapitalertragsteuern proportional, da ein einheitlicher proportionaler Steuersatz angewendet wird und Freibeträge nicht vorgesehen sind. Allerdings ist angesichts der ungleichen Verteilung von Finanzvermögen die Annahme plausibel, dass sich auch die Steuerlast entsprechend ungleich auf die Einkommensschichten verteilt. Die Umsatzsteuer, die im Prinzip den gesamten privaten Konsum erfasst, ist die gewichtigste Einzelsteuer im österreichischen Steuersystem. Sie erbrachte 2007 mit 20,832 Mrd. € 32,2% der gesamten gemeinschaftlichen Bundesabgaben; laut BVA 2008 wird ihr Aufkommen auf 21,7 Mrd. € bzw. 32,9% der gemeinschaftlichen Bundesabgaben prognostiziert. Die Umsatzsteuer hat insgesamt regressive Verteilungswirkungen. Untere Einkommen wenden ihr gesamtes Einkommen für Konsum auf, während der Anteil der unbesteuert bleibenden Ersparnisse mit zunehmendem Einkommen steigt.

Vermögensbezogene Steuern spielen in Österreich eine immer geringere Rolle; sowohl gemessen an ihrem Beitrag zum gesamten Abgabenaufkommen als auch im Verhältnis zum BIP. Dies geht im Wesentlichen auf die Abschaffung diverser vermögensbezogener Steuern während der vergangenen zwei Jahrzehnte sowie auf die Erosion bestehender vermögensabhängiger Steuern durch Ausnahmeregelungen bzw. die Unterbewertung von Grund- und Immobilienvermögen im Rahmen von Grundsteuer, Grunderwerbsteuer sowie Erbschafts- und Schenkungssteuer zurück.

Die mit Abstand wichtigste in Österreich auf den Vermögensbestand erhobene Steuer ist die Grundsteuer, die auf Grund- und Immobilienvermögen erhoben wird (Gesamtaufkommen 2006: ca. 550 Mio. €). Aufgrund der nur geringfügigen Anpassungen der Verkehrswertfeststellungen weicht inzwischen die steuerlich relevante Bemessungsgrundlage von Liegenschaften zunehmend von deren tatsächlichem Verkehrswert ab. Bei einer stärker auf den tatsächlichen Marktwerten von Grund- und Immobilienvermögen beruhenden Grundsteuer wäre angesichts des zu erwartenden langfristigen Zuwachses an Grund- und Immobilienvermögen von einer hohen langfristigen Ergiebigkeit auszugehen. Eine Erhöhung der Grundsteuer würde verteilungspolitisch progressiv wirken. Die Grunderwerbsteuer betrifft die entgeltliche Übertragung von Liegenschaften. Mit einem Aufkommen von 644 Mio. € in 2007 erreichte sie einen Anteil von 1% an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben; für 2008 wird mit Einnahmen von 650 Mio. € gerechnet. Was die Verteilungswirkungen der Grundsteuer anbelangt, so dürfte dasselbe gelten wie für die Grundsteuer; also ein insgesamt wohl progressiver Effekt.

Die Kapitalverkehrsteuern umfassen nach der Abschaffung der Wertpapiersteuer 1995 und der Börsenumsatzsteuer 2000 nur mehr die Gesellschaftssteuer, die auf die Einbringung von Eigenkapital in Kapitalgesellschaften erhoben wird. 2007 belief sich ihr Aufkommen auf 147 Mio. € (0,2% des BIP). Die langfristige Ergiebigkeit der Kapitalverkehrsteuern ist eher gering und es zeigt sich eine hohe Volatilität.

Die Erbschafts- und Schenkungssteuer erbrachte 2007 155 Mio. € (0,2% des BIP); ab August 2008 wird sie voraussichtlich auslaufen, da auf eine verfassungsgemäße Reform wohl verzichtet werden wird. Die BIP-Elastizität der Erbschafts- und Schenkungssteuer ist langfristig mit 0,85 nur mäßig, was auf die umfangreichen Ausnahmeregelungen sowie auf die Untererfassung von Grund-
und Immobilienvermögen durch die (wenn auch 2001 verdreifachten) veralteten Einheitswerte zurückzuführen ist. Eine verfassungskonforme Reform des Bewertungsverfahrens würde die langfristige Ergiebigkeit der Erbschafts- und Schenkungssteuer deutlich erhöhen, zumal mittelfristig ein steigendes Volumen von Erbschaften zu erwarten ist.

Mit Ausnahme von innerhalb der Spekulationsfristen (ein Jahr bei Wertpapieren,10 Jahre bei Immobilien, 2 Jahre bei selbst genutztem Wohneigentum) erzielten Veräußerungsgewinnen sind durch Verkauf realisierte Vermögenszuwächse in Österreich nicht steuerpflichtig. Eine Ausdehnung der Vermögenszuwachsbesteuerung − angelehnt etwa an die deutsche Regelung, die einen Abgeltungssteuersatz von 25% für Veräußerungsgewinne aus Wertpapierverkäufen vorsieht − würde angesichts der bestehenden Ungleichverteilung der Vermögen zu einer progressiven Steuerbelastung führen. Wertzuwächse von Vermögen, die durch Verkauf realisiert werden (Veräußerungsgewinne), sind in Österreich – im Gegensatz zu der überwiegenden Mehrheit der OECD-Ländern – außerhalb von so genannten Spekulationsfristen (ein Jahr bei Wertpapieren, 10 Jahre bei Immobilien, zwei Jahre bei selbst genutztem Wohneigentum) nicht steuerpflichtig. Die Ausweitung der Besteuerung von realisierten Vermögensgewinnen erscheint aus mehreren Gründen gerechtfertigt. Erstens wird damit der Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Besteuerung erfüllt: Derzeit werden Zins- und Dividendeneinkünfte mit einer Kapitalertragsteuer von 25% belegt, während Veräußerungsgewinne – die ebenfalls als Erträge aus der Vermögensveranlagung interpretiert werden können und die steuerliche Leistungsfähigkeit erhöhen – weitgehend steuerfrei bleiben. Zweitens würde eine umfassende Veräußerungsgewinnbesteuerung allokative Verzerrungen beseitigen: Denn derzeit gibt das Steuersystem Anreize dafür, in Anlagen zu investieren, bei denen die Erträge in Form von weitgehend steuerfreien Wertzuwächsen anfallen. Um unerwünschte Verteilungseffekte bzw. sonstige wirtschaftspolitische Wirkungen zu vermeiden, wären Ausnahmen vorzusehen (z. B. selbst genutztes Wohneigentum, Veräußerungsgewinne von KleinsparerInnen, Pensionsvorsorgevermögen). Angesichts der bestehenden Vermögenskonzentration verbliebe dennoch eine beträchtliche potentielle Steuerbasis.

Ein zentrales Thema der Neuorganisation der Pflegevorsorge in Österreich ist das Kosteneinsparungspotenzial durch eine effizientere Gestaltung des Systems. Aus organisatorischer Sicht ist eine wesentliche Notwendigkeit die Angleichung der unterschiedlichen Systeme in den Bundesländern. Wie in dieser Studie aufgezeigt, kommt es bei der Erbringung von Sachleistungen aufgrund der unterschiedlichen Regelungen zu sehr unterschiedlichen Standards in Bezug auf Zugang, Leistungen und Kosten. Für diese unterschiedlichen Standards gibt es keine ökonomischen Begründungen und sie sind aus verteilungspolitischer Perspektive durchaus problematisch. Außerdem würde eine Angleichung der Standards − auch im Bereich der privaten Kostenbeiträge und der Leistungsqualität - die Transparenz für die BürgerInnen steigern. Zusätzlich zur Angleichung der Standards sollte eine Vereinfachung der Kompetenzen erwogen werden, um die organisatorische Effizienz zu steigern.

Während mit der Einführung des Pflegegeldes im Jahr 1993 die Geldleistungen innerhalb der Pflegevorsorge ein Recht auf Pflegegeld – und zwar unabhängig von Einkommen und Vermögen sowie der Ursache der Pflegebedürftigkeit – begründet wurde, besteht auf die Erbringung von Sachleistungen nach wie vor kein Rechtsanspruch (Fürsorgeprinzip), in einigen Bundesländern wird auf das Vermögen zurückgegriffen sowie Regressansprüche gegenüber Angehörigen (im Speziellen Kinder und EhepartnerInnen) geltend gemacht. Das Heranziehen von Vermögen bei der Erbringung von Sachleistungen bringt jedoch eine Reihe von Problemen mit sich. Erstens bewirkt die Berücksichtigung des Vermögens der zu Pflegenden einen positiven Anreiz auf das Ausmaß der informellen Pflege innerhalb der Familien. Erbberechtigte Familienangehörige − im Speziellen Töchter und Schwiegertöchter − haben dadurch einen Anreiz, sich aus dem Arbeitsmarkt zurückzuziehen bzw. die Arbeitsstunden zu reduzieren, um teure stationäre Pflege zu vermeiden. Zweitens wird das Heranziehen von Vermögen zu Umgehungen führen − wie z. B. frühzeitige Schenkungen und Übergaben sowie Vermögenstransferierung ins Ausland. Drittens ist die Heranziehung von Vermögen zur Berechnung von Ersatzansprüchen mit administrativen Kosten verbunden. Schlussendlich bringt die unterschiedliche Handhabung der Vermögensberücksichtigung in den einzelnen Bundesländern unterschiedliche soziale Standards mit sich, die aus ökonomischer Sicht nicht begründbar sind und verteilungspolitisch als kritisch angesehen werden müssen.

Ist es das (erklärte) politische Ziel, dass Sozialpolitik nach dem Leistungsfähigkeits-prinzip finanziert werden und damit umverteilend wirken soll, ist eine Nicht-Heranziehung des Vermögens der zu Pflegenden selbstverständlich problematisch. Deshalb müsste eine Lösung gefunden werden, die die oben genannten Probleme der Vermögenseinbeziehung reduziert, aber gleichzeitig Vermögen bzw. Vermögenszuwächse in einer anderen Form berücksichtigt. Eine mögliche Lösung wäre der bundesweite Verzicht auf Vermögenszugriffe bei der Erbringung von Sachleistungen bei einer gleichzeitigen Einführung von vermögensbezogenen Steuern, die für die Pflegevorsorge zweck-gewidmet sein müssten. Der Verzicht auf Vermögenszugriffe und Regressrechte in der Pflegevorsorge würde einen kausalen Zusammenhang zwischen vermögensbezogenen Steuern und der Pflegevorsorge etablieren.

Ein weiterer argumentativer Zusammenhang kann in der zunehmenden Bedeutung beider Phänomene − Vermögenszuwachs und Pflegebedürftigkeit − gesehen werden.

Es gibt eine Reihe von Argumenten für die Heranziehung von vermögensbezogenen Steuern. Erstens beobachten wir in den letzten Jahrzehnten − wie in dieser Studie dargestellt − eine Reduktion des Lohnanteils am Volkseinkommen, aber gleichzeitig eine Erhöhung des Anteils an Vermögenseinkommen. Zweitens wurden Lohneinkommen stärker besteuert, während sich die staatlichen Einkünfte aus vermögensbezogenen Steuern stark reduziert haben. Drittens zählt Österreich im internationalen Vergleich bei den vermögensbezogenen Steuern zu den Niedrigsteuerländern. Viertens kann davon ausgegangen werden, dass sich die Lohnquote weiterhin zugunsten der Vermögenseinkommen verschlechtert, da in nächster Zukunft steigende Vermögen vererbt werden (Erbengeneration). Fünftens kann die Besteuerung von Vermögen und Vermögenszuwächsen auch in Hinblick auf Steuer- und Verteilungsgerechtigkeit gesehen werden. Sechstens könnte mit dieser Lösung der Abschaffung von Vermögenszugriffen bei der Erbringung von Sachleistungen und der gleichzeitigen Einführung von zweckgebundenen vermögensbezogenen Steuern auch die diesbezüglich unterschiedlichen Standards zwischen den Bundesländern vermieden werden. Siebentens kann davon ausgegangen werden, dass Pflegebedürftige mit Kindern eher Vermögen ansparen als jene ohne Kinder, um ihren Nachkommen Vermögen zu vererben, was bedeutet, dass Pflegebedürftige mit Kinder gegenüber jenen ohne Kinder schlechter gestellt werden.

Die Gegenargumente für vermögensbezogene Steuern sind die Verschlechterung der wettbewerbspolitischen Bedingungen sowie die internationale Kapitalmobilität, die durch die internationalen Finanzmärkte auch schon im kleineren Rahmen stattfinden kann. Allerdings muss hier hinzugefügt werden, dass Österreich im Gegensatz zu anderen Finanzmärkten einen beachtlichen „Spielraum“ hat aufgrund der hohen Differenz an Vermögensbesteuerung.

In dieser Studie wurde argumentiert, dass eine Finanzierung der Pflegevorsorge über allgemeine Steuermittel eine breitere Möglichkeit der Finanzierungsgestaltung ermöglicht als eine Versicherungslösung. Damit wird auch dem Umstand Ausdruck verliehen, dass Pflege ein allgemeines soziales Risiko ist und nicht primär mit einer Erwerbstätigkeit in Verbindung steht. Die Vorteile einer Versicherungslösung liegen wiederum in der klaren Zuordnung von Beiträge und Leistungen, was meist mit einen höheren Identifikationsgrad und eine höhere Zahlungsbereitschaft der Versicherten einhergeht. Abhängig von der konkreten Ausgestaltung der Systeme bedeutet das Versicherungssystem oft auch eine höhere Rechtssicherheit. Unter Einbeziehung aller in dieser Studie berücksichtigten Faktoren hinsichtlich der Verteilungswirkungen, der arbeitsmarktpolitischen Auswirkungen und der Nachhaltigkeit der Finanzierung und auch unter Berücksichtigung der bisherigen Erfahrungen in Deutschland kann ein Systemwechsel auf eine reine Versicherungslösung nicht empfohlen werden. Denkbare Varianten wären bei einer unzureichenden Ergiebigkeit der Steuerfinanzierung ein Mischsystem. So könnten Mehreinnahmen einer Erhöhung der Höchstbeitragsgrundlage durch die Reduzierung der Bundesbeiträge zur Sozialversicherung Mittel für die Pflegevorsorge frei machen. Eine andere Möglichkeit wäre die Verbreiterung der Bemessungsgrundlage durch den Einbezug von Vermögensbestandteilen in das Sozialversicherungssystem (wie beispielsweise in den Niederlanden). Beide Maßnahmen erhöhen die Gesamtabgabenquote, wenn nicht andere Staatsausgaben eingeschränkt werden. Diese bestimmt auch die Höhe des privaten Konsums und der Konkurrenzfähigkeit, gemeinsam mit der Struktur der Ausgaben und Einnahmen.

Wie in dieser Studie ausgeführt, bringen Sozialversicherungsbeiträge in der derzeitigen Ausgestaltung eine regressive Wirkung mit sich. Die personelle Verteilungswirkung von Abgaben ist einerseits von der Tarifgestaltung und andererseits von der Ausgestaltung der Bemessungsgrundlage abhängig. Aufgrund der proportionalen Tarifgestaltung und der Höchstbeitragsgrundlage ergibt sich in Österreich eine regressive Wirkung, da obere Einkommensgruppen gemessen an ihrem Einkommen relativ geringere Sozialversicherungsbeiträge als untere Einkommensgruppen einzahlen. Eine mögliche Variante diese regressive Wirkung im Falle einer Pflegeversicherung zu reduzieren, wäre eine Erhöhung der Höchstbeitragsgrundlage.

Eine Steuerfinanzierung der Pflegevorsorge hat unterschiedliche Wirkungen. Jene Teile, die indirekt über die Mehrwertsteuer finanziert werden, haben ebenfalls eine regressive Wirkung, da untere Einkommensgruppen relativ stärker belastet werden als obere Einkommensgruppen. Die progressiv ausgestaltete Lohn- und Einkommensteuer hingegen belastet höhere EinkommensbezieherInnen anteilsmäßig stärker.

Eine engere Verknüpfung des Geld- und Sachleistungssystems wie z. B. in Deutschland könnte eine stärkere Komplementarität zwischen Geld- und Sachleistungen mit sich bringen. Beispielsweise könnte eine ärztliche Beurteilung eines Pflegebedarfs nicht nur eine Geldleistung nach sich ziehen, sondern auch die Grundlage für gewisse rechtliche Sachleistungsansprüche sein.

Können sich der Bund und die Länder auf eine Vereinfachung der Organisation nach den oben beschriebenen Kriterien einigen und werden darüber hinaus unterschiedliche Kanäle der Finanzierung herangezogen, bietet sich als organisatorischer Überbau für Geld- sowie Sachleistungen eine Fondslösung an. Ein Fonds kann aus unterschiedlichen Quellen gespeist und hinsichtlich der Ergiebigkeit, Volatilität, Verteilungseffekte oder anderer ökonomischer Effekte optimiert und an sich ändernden Bedingungen angepasst werden. Ein Pflegefonds könnte auch dazu dienen, die unterschiedlichen Pflegestandards in den einzelnen Bundesländern anzugleichen.